重大公共安全事件的預(yù)警及應(yīng)急管理:現(xiàn)實挑戰(zhàn)與發(fā)展建議

摘要：在對我國重大公共安全事件預(yù)警與應(yīng)急管理所面臨的現(xiàn)實矛盾進行歸納的基礎(chǔ)上，對重大公共安全事件這一重要概念進行了界定，對預(yù)警管理和應(yīng)急管理兩者的功能定位進行了辨析，認為重大公共安全事件預(yù)警管理是包括應(yīng)急管理在內(nèi)的管理活動，既涵蓋對公共安全狀態(tài)的評估、監(jiān)測、預(yù)測及報警等，也包括對公共安全事件的預(yù)防、早期干預(yù)及控制。提出了包括預(yù)警信息生成、預(yù)警與應(yīng)急資源管理以及預(yù)警與應(yīng)急管理法律法規(guī)3個關(guān)鍵性內(nèi)容的研究框架。給出了我國政府建設(shè)重大公共安全事件應(yīng)急管理體系的政策建議。

0、引言

頻發(fā)的重大公共安全事件每年給我國造成巨大的人民生命與財產(chǎn)損失，以及連鎖性的嚴重后果。依據(jù)“全國應(yīng)急管理工作會議”（2006年7月）公布的數(shù)據(jù)，2005年，我國共發(fā)生突發(fā)性公共事件540萬起，約20萬人死亡，直接經(jīng)濟損失約3253億元。其中，重、特大公共安全事件的發(fā)生頻率明顯上升。為了最大程度地預(yù)防和減少公共安全事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定，我國政府正積極開展關(guān)于重大公共安全事件應(yīng)急體系的建設(shè)工作。目前，我國已經(jīng)構(gòu)建起包括《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項預(yù)案、80件部門預(yù)案，共計106項的國家應(yīng)急預(yù)案框架體系。各項具體的預(yù)警與應(yīng)急管理工作也逐步開展，各級政府應(yīng)對重大公共安全事件的能力得到了極大的提升。然而，“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案、體制、機制與法制）應(yīng)對體系的全面構(gòu)建仍然任重道遠。在重大公共安全事件的應(yīng)急預(yù)案編制、預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)、資源儲備與布局、應(yīng)急決策與救援聯(lián)動等應(yīng)急管理實踐方面，仍存在許多必須重視并亟待解決的重大問題。

1、我國重大公共安全事件預(yù)警與應(yīng)急管理面臨的五大矛盾

1.1常態(tài)管理與應(yīng)急管理之間的矛盾

我國已經(jīng)分行業(yè)、分部門、分災(zāi)種建立了一系列專業(yè)性職能部門或救援機構(gòu)，如公安、消防、急救、防汛、防震與抗震、疾病防控等。在我國2005年發(fā)生的540萬起突發(fā)性公共事件中，絕大多數(shù)突發(fā)事件具有較為成熟的常規(guī)應(yīng)對體系。這類突發(fā)事件的管理與處置相對易于程序化，由專業(yè)性強、責任主體比較單一的職能部門或機構(gòu)進行常規(guī)性處理后，對公共安全產(chǎn)生的影響大大弱化。非常規(guī)性突發(fā)公共事件則往往具有綜合性、復雜性特征，牽涉面較廣，對生態(tài)或社會系統(tǒng)損害嚴重，程序化管理比較難，常規(guī)應(yīng)對體系失效，需要多個行業(yè)、部門或多方面力量協(xié)同應(yīng)對，否則，極易發(fā)展及變異為重、特大公共安全事件。

盡管從動態(tài)的角度看，常規(guī)性突發(fā)事件與非常規(guī)性突發(fā)事件往往是相互轉(zhuǎn)化的。但是，兩類突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素具有顯著區(qū)別，進行管理與處置所需要的社會資源也大不相同。將常規(guī)性突發(fā)事件納入成熟而程序化的常態(tài)管理，不僅處置效率高，而且社會成本的占用也較低。只有針對傳統(tǒng)應(yīng)對體系處置不了的非常規(guī)性突發(fā)事件才應(yīng)該啟動應(yīng)急管理程序。然而，我國現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系并未明確區(qū)分常態(tài)與非常態(tài)下的管理活動，應(yīng)急管理有被泛化為“公共突發(fā)事件管理”的趨勢。如北京、上海、廣州、南寧等城市的應(yīng)急管理架構(gòu)在不同程度上與常規(guī)應(yīng)對體系所涵蓋的管理內(nèi)容重疊，既造成對常態(tài)管理與應(yīng)急管理認識上的混亂，也造成應(yīng)急管理資源的重復建設(shè)與浪費。解決這一矛盾的關(guān)鍵難點在于對公共安全事件以及應(yīng)急管理職能范疇的恰當界定。

1.2預(yù)警預(yù)控與應(yīng)急處置：功能定位上的矛盾

通過風險評估、監(jiān)測監(jiān)控、早期干預(yù)等預(yù)警預(yù)控活動，將萌芽狀態(tài)的公共安全事件限制在常規(guī)應(yīng)對體系的處置能力之內(nèi)，化解公共安全危機，應(yīng)當成為國家應(yīng)急管理體系最重要的系統(tǒng)功能與最核心的建設(shè)目標。從減少災(zāi)害損失的角度，強化突發(fā)公共安全事件的預(yù)警預(yù)控具有“事半功倍”的管理效應(yīng)。然而，我國目前尚未形成一套合理有效的應(yīng)急管理績效評估與激勵/懲治制度，預(yù)警預(yù)控等隱性管理過程往往無法得到獎勵，而“救火式”的應(yīng)急處置與救援行為由于容易觀察，反而可能得到嘉獎。因此，政績的驅(qū)動使得管理者強調(diào)在公共安全事件發(fā)生后的應(yīng)急反應(yīng)功能，沒有足夠的動機加強預(yù)警管理體系的建設(shè)。此外，從應(yīng)急管理的技術(shù)角度看，突發(fā)事件演化的高度不確定性使得事前的風險識別、監(jiān)測監(jiān)控以及預(yù)測預(yù)防具有較大的技術(shù)難度，而事后相對確定信息條件下的應(yīng)急反應(yīng)技術(shù)則比較成熟。雙重因素的綜合作用，導致我國在應(yīng)急管理方面“重救援、輕預(yù)警”的失衡局面。解決這一矛盾的關(guān)鍵難點在于制度瓶頸及技術(shù)瓶頸的突破。如設(shè)計能夠強化預(yù)警預(yù)控職能的應(yīng)急管理績效評估與激勵/懲治制度，揭示重大公共安全事件的社會傳導及變異機理，將新技術(shù)、新方法、新工具引入公共安全事件的預(yù)警管理過程中等。

1.3公共安全問題的緊迫性與法律供給不足之間的矛盾

我國每年由于公共安全問題造成的損失約占GDP總量的5%。強化公共安全保障、建立健全重大公共安全事件預(yù)警與應(yīng)急管理體系是我國政府重大而緊迫的現(xiàn)實需求。然而，我國預(yù)警與應(yīng)急管理體系的建設(shè)及管理實踐屢屢遭遇法律法規(guī)供給嚴重不足的問題，“依法施政”的原則難以得到相應(yīng)的法律保障，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）現(xiàn)有法規(guī)與預(yù)案體系相互沖突，難以協(xié)調(diào)。我國目前已經(jīng)出臺的涉及重大公共安全事件的黨中央、國務(wù)院及部門文件113件，法律35部，部門規(guī)章55件，國家級應(yīng)急預(yù)案106項，各省還出臺了一系列的法規(guī)、條例和地方應(yīng)急預(yù)案。由于我國目前缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，而上述應(yīng)急法規(guī)大部分是從各部門條例演變而來的，相互之間缺乏必要的匹配，各應(yīng)急主體在處置重大公共安全事件之中難以有效協(xié)調(diào)。盡管全國應(yīng)急預(yù)案體系框架已基本形成，但應(yīng)急預(yù)案的科學性與可操作性有待檢驗，各類應(yīng)急預(yù)案之間缺乏有效協(xié)同。

（2）預(yù)警與應(yīng)急管理活動的法律依據(jù)缺失。如調(diào)配救援物資的法律保障機制（包括緊急狀態(tài)中的物資征用、調(diào)度）、政府應(yīng)急體系中的資源組織法規(guī)、政府資源（含資金）的使用法規(guī)、應(yīng)急中政府特種權(quán)力的法律支持、應(yīng)急專用資金制度、重大應(yīng)急活動中的全民動員制度及社會資源調(diào)用的補償政策等有關(guān)法律依據(jù)十分缺乏。此外，對重大計算機系統(tǒng)事故、境外生物入侵等事件的應(yīng)急制度至今仍然沒有相應(yīng)的法規(guī)。

1.4綜合預(yù)警及應(yīng)急聯(lián)動需求與“條塊分割”格局之間的矛盾

（1）應(yīng)急聯(lián)動的組織協(xié)同性較差，缺乏應(yīng)急處置主體的聯(lián)動機制。我國部門之間、地方之間、條塊之間以及預(yù)防與處置、先期處置與后期處置之間銜接不緊密，在多方多主體協(xié)同處置重大公共安全事件時，人員、信息、資源等難以快速集成，聯(lián)動機制不完善，許多重大公共安全事件應(yīng)急處置與日常應(yīng)急管理存在脫節(jié)現(xiàn)象。各級應(yīng)急管理機構(gòu)屬地化管理的授權(quán)不足，大部分應(yīng)急管理機構(gòu)級別較低，職能不完善，難以有效履行值守應(yīng)急、信息匯總職能，更難以充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)及運轉(zhuǎn)樞紐作用。政府應(yīng)急管理機構(gòu)與各專項應(yīng)急指揮機構(gòu)的關(guān)系尚待進一步理順。

（2）重大公共安全事件預(yù)警信息的采集、傳遞與集成尚未形成系統(tǒng)。我國目前已經(jīng)建設(shè)了較為完善的水利、地震、衛(wèi)生、氣象等專業(yè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，但生產(chǎn)安全、動植物疫情、食品衛(wèi)生、交通安全等事件的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)尚未健全，統(tǒng)一的重大公共安全事件監(jiān)測體系尚未形成。由于長期以來部門與行業(yè)分割，我國對各類事故和災(zāi)害采用分行業(yè)的事后統(tǒng)計標準，沒有建立依據(jù)重大公共安全事件性質(zhì)和變化的統(tǒng)計方法，影響了重大公共安全事件預(yù)警信息的有效融合與評估，缺乏標準的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，各網(wǎng)絡(luò)之間的預(yù)警信息共享性較差，各類預(yù)警信息不能有效集成，導致重大公共安全事件難以有效應(yīng)急決策。盡管我國正在完善重大公共安全事件信息發(fā)布制度，但重大公共安全事件預(yù)警信息的發(fā)布機制不完善，難以對社會輿論進行有效引導，又因公眾的公共安全知識、防災(zāi)減災(zāi)和自救互救知識普及不夠，導致安全意識、危機意識和社會責任意識較差。

1.5應(yīng)急資源需求大與資源總量缺乏之間的矛盾

目前，我國應(yīng)急資金來源渠道不暢：國家財政支持的力度不夠，尚未建立政府主導、社會參與的多渠道應(yīng)急資金籌措體系。在對一些重大公共安全事件進行應(yīng)急處置時，社會資源征用后缺乏補償資金來源，已經(jīng)開始影響后續(xù)應(yīng)急處置中公眾的積極性。我國應(yīng)急物資儲備規(guī)模小、布局不盡合理，物質(zhì)供應(yīng)動態(tài)保障機制需要建立健全。此外，我國專業(yè)應(yīng)急求援隊伍的種類、數(shù)量均不足，缺乏專業(yè)應(yīng)急知識和技能培訓及相應(yīng)的基地建設(shè)，專業(yè)應(yīng)急裝備嚴重不足，專業(yè)應(yīng)急演練不夠，尤其是缺乏應(yīng)急管理專業(yè)人才。一些特殊種類災(zāi)害發(fā)生時，出現(xiàn)延誤處置時機、處置方法不當和造成人員傷亡，甚至出現(xiàn)擴大災(zāi)害影響的情況。交通的綜合運力協(xié)調(diào)機制亟待完善，應(yīng)急運輸缺少特定用途的交通工具。

2、我國預(yù)警與應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性理論問題

我國預(yù)警與應(yīng)急管理面臨的突出矛盾反映了在與重大公共安全事件相關(guān)的基礎(chǔ)性理論問題上仍需進一步探討與研究。我國預(yù)警與應(yīng)急管理面臨的現(xiàn)實問題，與公共安全事件相關(guān)概念的不同理解有關(guān)。因此，有必要對重大公共安全事件、預(yù)警管理等概念進行科學的界定。

2.1重大公共安全事件的界定

對重大公共安全事件的科學界定，是系統(tǒng)研究重大公共安全事件的起點，國內(nèi)學者從不同的角度對其進行了定義，與重大公共安全事件相關(guān)的概念包括：突發(fā)事件（江乃賓，2003）、突發(fā)公共事件、突發(fā)公共安全事件（左然，2003）、重大突發(fā)事件（郝國慶，2003）等等。上述學者從不同側(cè)面界定了公共安全事件定義的一些基本要素，如事件發(fā)生的突然性、事件的危害程度、事件的影響范圍等，但都沒有完全表述重大公共安全事件。重大公共安全事件難以取得共識的原因在于：重大公共安全事件研究來源于災(zāi)害與危機管理，而兩者的概念在幾十年來均沒有取得一致的界定；又因重大公共安全安全事件目前的界定大部分從事件的后果來衡量，導致重大公共安全事件的界定傾向于危害化；對重大公共事件的理解側(cè)重于事件發(fā)生的突然性，忽視事件的擴散與衍生性是事件產(chǎn)生公共影響的主要原因這個客觀事實。從重大公共安全事件的字面來理解，突發(fā)事件不一定造成公共事件，如相對孤立的人身交通傷亡不一定造成公共交通的衍生事件，而影響社會系統(tǒng)穩(wěn)定性的事件一定是公共安全事件。因此，本文認為公共安全事件更能夠完整和清晰地表達重大公共事件的內(nèi)涵和特征。

本文將重大公共安全事件界定為：發(fā)生具有極大的不確定性，發(fā)展途徑和演變規(guī)律不確知，災(zāi)害程度難以預(yù)計，常規(guī)防治手段失效，對一個區(qū)域的生命財產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境造成嚴重損害，甚至對社會穩(wěn)定造成嚴重沖擊的緊急事件。重大公共安全事件的發(fā)生具有耦合性、衍生性、快速擴散性，以及傳導變異性等特征，是一種社會非常態(tài)，更多地表現(xiàn)為全新類型、全新危害特征，與常態(tài)社會下的解決方案有很大差異。

結(jié)合上述特征，本文認為需要從以下幾個方面理解重大公共安全事件：①重大公共安全事件是與社會活動密切相關(guān)的事件；②重大公共安全事件的發(fā)展過程具有社會階段性；③重大公共安全事件及其次生事件是可以測度的事件；④重大公共安全事件擴散中的衡量標準具有多樣性；⑤重大公共安全事件是常規(guī)防治手段失效的事件。

2.2預(yù)警管理與應(yīng)急管理：功能定位

重大公共安全事件預(yù)警管理是采用現(xiàn)代信息科學、計算機科學、安全科學、管理科學等，對潛在公共突發(fā)事件進行監(jiān)測、預(yù)測、警報、早期干預(yù)，對事件爆發(fā)后進行應(yīng)急反應(yīng)、聯(lián)動救援的系統(tǒng)管理活動。從定義上來理解，重大公共安全事件預(yù)警管理是包括應(yīng)急處置在內(nèi)的管理活動。從重大公共安全事件演化的過程來看，應(yīng)急管理的大部分措施都是預(yù)控措施。如對森林火災(zāi)采取的隔離區(qū)應(yīng)急處置措施就是預(yù)警預(yù)控措施，對洪水災(zāi)害的分洪措施也是預(yù)警預(yù)控措施。從重大公共安全事件演化和抑制的角度來看，就是對重大公共安全事件體的抑制，即為了防止事件繼續(xù)向相關(guān)事件擴散，也可以看作是預(yù)警預(yù)控措施。其實，在重大公共安全事件處置過程中，不可能僅僅依據(jù)重大公共安全事件的現(xiàn)狀進行應(yīng)急處置，大部分應(yīng)急處置措施都是為了預(yù)防重大公共安全事件危害的持續(xù)發(fā)生，而具有不同程度的前瞻考慮及預(yù)警預(yù)控特征。因此，本文認為重大公共安全事件預(yù)警管理是包括應(yīng)急管理在內(nèi)的管理活動。

預(yù)警管理既涵蓋對公共安全狀態(tài)的評估、監(jiān)測、預(yù)測及報警等，也包括對公共安全事件的預(yù)防、早期干預(yù)與控制。在公共安全危機尚未發(fā)生的常態(tài)階段，預(yù)警管理的核心內(nèi)容是預(yù)警信息的獲取、生成與發(fā)布；當公共安全事件的警兆出現(xiàn)后，預(yù)警管理的核心內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)閷舶踩录脑缙诟深A(yù)，依據(jù)事件的發(fā)展態(tài)勢進入常規(guī)性管理或是應(yīng)急管理程序。

我們認為應(yīng)急管理是在公共安全事件已經(jīng)或者將要發(fā)展為非常規(guī)公共安全事件時才進行的管理活動。在常規(guī)防治手段失效之前，沒有必要啟動應(yīng)急管理。因此，應(yīng)急管理一定是非常態(tài)下的管理，管理的核心內(nèi)容是聯(lián)動救援。

預(yù)警管理與應(yīng)急管理的關(guān)聯(lián)及區(qū)別如表1。

3、當前預(yù)警與應(yīng)急管理亟待開展的關(guān)鍵性研究

提高我國預(yù)警與應(yīng)急管理能力是一個系統(tǒng)工程，許多學者從不同的角度提出了建議。如構(gòu)建完善的應(yīng)急管理體制、及時公布與事件相關(guān)的信息、提高社會民眾的應(yīng)急反應(yīng)能力、發(fā)揮非政府組織的參與作用、構(gòu)架應(yīng)急資源儲備體系等。上述建議和措施對提高我國政府的預(yù)警與應(yīng)急管理能力具有重要的作用。但由于國內(nèi)外重大公共安全事件預(yù)警與應(yīng)急管理研究的時間較短，沒有形成共識性的理論范式，缺乏基礎(chǔ)理論的支撐，具體措施難以實踐化。結(jié)合我國重大公共安全事件預(yù)警與應(yīng)急管理的現(xiàn)實和理論問題，以及國內(nèi)外研究現(xiàn)狀，本文認為當前亟待開展關(guān)于預(yù)警信息生成、預(yù)警與應(yīng)急管理資源以及預(yù)警與應(yīng)急管理法律法規(guī)3個方面的關(guān)鍵性研究。

3.1預(yù)警信息生成的關(guān)鍵性研究

重大公共安全事件預(yù)警信息是指實時反映重大公共安全事件體的狀態(tài)及演化，測度事件對社會的影響范圍、程度，以及社會對事件的應(yīng)對而產(chǎn)生的各種消息的總和。預(yù)警信息的形式具有多樣性，包括各類數(shù)據(jù)、信號、語言、命令、指令等。在重大公共安全事件應(yīng)急處置的過程中，預(yù)警信息的有效獲取決定了重大公共安全事件的準確監(jiān)測與評價、預(yù)警系統(tǒng)的能力、應(yīng)急決策的快速科學、應(yīng)急資源的有效調(diào)度、政府與民眾的溝通效率、應(yīng)急處置主體的有效聯(lián)動等。重大公共安全事件預(yù)警信息生成的關(guān)鍵問題包括：①重大公共安全事件狀態(tài)的動態(tài)信息及其多尺度獲取方法；②政府主導模式下的多源異構(gòu)信息的集成與傳遞機制；③重大公共安全事件預(yù)警信息的規(guī)范和標準化研究；④政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng)（GEMIS）的構(gòu)建及其管理政策研究。

3.2預(yù)警與應(yīng)急管理資源的關(guān)鍵性研究

應(yīng)急資源是指能夠抑制重大公共安全事件演化，緩解或者控制由事件形成的危害的資源總和。應(yīng)急資源包括各類應(yīng)急物質(zhì)、應(yīng)急組織、應(yīng)急人員、應(yīng)急裝備、應(yīng)急設(shè)施、應(yīng)急技術(shù)、應(yīng)急標準等。在重大公共安全事件應(yīng)急管理過程中，應(yīng)急資源的使用決定了重大公共安全事件的有效抑制、應(yīng)急處置主體的有效聯(lián)動、應(yīng)急決策的有效實施、預(yù)警信息的傳遞與融合、應(yīng)急預(yù)案的有效實施等應(yīng)急活動。重大公共安全事件應(yīng)急資源關(guān)鍵問題包括：①預(yù)警與應(yīng)急管理資源的組織形態(tài)問題；②預(yù)警與應(yīng)急管理資源的選擇機制；③基于社會風險的應(yīng)急資源布局；④基于聯(lián)動的應(yīng)急資源柔性調(diào)度模型；⑤應(yīng)急技術(shù)的集成應(yīng)用技術(shù)；⑥預(yù)警與應(yīng)急管理的標準制定。

3.3預(yù)警與應(yīng)急管理法律法規(guī)的關(guān)鍵性研究

應(yīng)急法規(guī)是指依法制定國家相關(guān)法律，指導和規(guī)范各類重大公共安全事件應(yīng)對行為的規(guī)范體系。應(yīng)急法規(guī)體系包括各類應(yīng)急法律、條例、辦法、預(yù)案等。在重大公共安全事件應(yīng)急管理中，應(yīng)急法規(guī)體系的建立和完善，極大地影響著應(yīng)急管理體系的完善、應(yīng)急主體的處置與控制能力、應(yīng)急主體的聯(lián)動效率、應(yīng)急處置主體的控制能力、應(yīng)急資源的征集與有效使用。重大公共安全事件應(yīng)急資源的關(guān)鍵問題包括：①應(yīng)急預(yù)案的生成及合法性問題；②預(yù)案沖突條件下的預(yù)案選擇與適配規(guī)則及其法律依據(jù)；③預(yù)警與應(yīng)急管理法律法規(guī)的立法原則；④預(yù)警與應(yīng)急管理法律法規(guī)的相容性問題。

3.4預(yù)警與應(yīng)急管理的交叉性研究

公共安全事件的相關(guān)理論問題往往具有綜合性，由預(yù)警信息生成、預(yù)警與應(yīng)急管理資源組織以及法律法規(guī)等基礎(chǔ)問題的相互滲透與融合（見圖1），形成以下若干交叉性問題：

（1）預(yù)警及應(yīng)急信息資源的組織與管理研究。①專用應(yīng)急物資儲備信息與當?shù)厣鐣?jīng)濟資源信息的互通與整合；②專業(yè)人才、特殊技術(shù)、特種資源的應(yīng)急專用信息系統(tǒng)的構(gòu)建和維護；③基于電子政務(wù)的開放式的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的構(gòu)建和維護。

（2）預(yù)警及應(yīng)急信息生成的法律保障研究。①基于公共安全的應(yīng)急信息管理政策，即應(yīng)急信息的分類、分級、限級、分網(wǎng)以及保密規(guī)則；②政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng)運行的資金籌措、使用、審核的政策與制度；③政府關(guān)于多部門、多行業(yè)（專業(yè)）的專用應(yīng)急信息的管理政策；④政府關(guān)于社會（社區(qū)）應(yīng)急信息傳播的管理政策。

（3）預(yù)警及應(yīng)急資源的法律保障研究。①調(diào)配救援物資的法律保障機制（包括緊急狀態(tài)中的物資征用、調(diào)度）；②政府應(yīng)急體系中的資源組織法規(guī)、政府資源（含資金）的使用法規(guī)、應(yīng)急中政府特種權(quán)力的支持、應(yīng)急專用資金制度；③重大應(yīng)急活動中的全民動員制度及其組織規(guī)則、私人資源調(diào)用的補償政策。

4、對我國政府建設(shè)重大公共安全事件應(yīng)急管理體系的政策建議

4.1積極構(gòu)建基于電子政務(wù)的整合型公共安全信息平臺

基于公共安全信息資源“多網(wǎng)共存”、“多網(wǎng)異構(gòu)”的現(xiàn)實局面，應(yīng)以政府為主導，以各行業(yè)、職能部門為支撐，構(gòu)建基于電子政務(wù)的開放式的預(yù)警與應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，充分整合與共享現(xiàn)有的公共安全信息資源；研究及制定公共安全預(yù)警信息的定義與標準體系，規(guī)范預(yù)警信息采集、存儲、處理、遞送、發(fā)布以及撤銷的程序；研究危機信息、社會輿情在信息技術(shù)條件下的監(jiān)測與控制手段，設(shè)計信息媒體傳播管理模式與控制方法。

4.2建立健全應(yīng)急資源的組織與調(diào)度機制

（1）構(gòu)建應(yīng)急物資儲備資源的組織機制。各級政府應(yīng)鼓勵研究機構(gòu)或?qū)＜覍W者開展防災(zāi)物資儲備品種（尤其是針對非傳統(tǒng)安全事件的新型品種）選擇、采購、儲備管理體系以及支付機制的研究；設(shè)計多部門專業(yè)儲備品種互通與聯(lián)動的管理政策；探討防災(zāi)應(yīng)急物資場所分布以及不同損害級別條件下物品數(shù)量的動態(tài)調(diào)整機制；建立專用應(yīng)急儲備系統(tǒng)與當?shù)厣鐣?jīng)濟的互補與互通。根據(jù)不同的地理形態(tài)、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合與轉(zhuǎn)換”的應(yīng)急調(diào)配系統(tǒng)；設(shè)計社會資源的預(yù)防性儲用規(guī)則和補償機制。

（2）建立應(yīng)急救援中的物資調(diào)度組織機制。開展關(guān)于專用應(yīng)急資源調(diào)配、運輸、通道、信息組織體制及其可靠性策略的研究；制定應(yīng)急活動中關(guān)于社會資源物資征集、調(diào)度與補償?shù)闹贫?；建立非常態(tài)（如物品系統(tǒng)受損、救援通道阻塞等）應(yīng)急管理中的資源調(diào)配政府應(yīng)急決策范式、制度。

4.3完善我國應(yīng)急管理中的法律保障體制

我國應(yīng)急管理面臨法律法規(guī)供給嚴重不足的問題。依據(jù)應(yīng)急實踐需求的緊迫性，當前我國應(yīng)著重制定以下法律法規(guī)：救援物資的法律保障機制（包括緊急狀態(tài)中的物資征用、調(diào)度）；政府應(yīng)急體系中的資源組織法規(guī)、政府資源（含資金）的使用法規(guī)、應(yīng)急中政府特種權(quán)力的支持、應(yīng)急專用資金制度；重大應(yīng)急活動中的全民動員制度及其組織規(guī)則；私人資源調(diào)用的補償政策等。

4.4積極鼓勵和引導預(yù)警與應(yīng)急管理的科學研究

我國預(yù)警與應(yīng)急管理的技術(shù)、方法與發(fā)達國家存在相當大的差距，極大地制約了預(yù)警與應(yīng)急管理的效率。建議省級政府與高校、研究機構(gòu)就公共安全的重大技術(shù)問題進行聯(lián)合攻關(guān)；積極鼓勵和引導產(chǎn)學研合作，開發(fā)基于預(yù)警與應(yīng)急管理的特種技術(shù)及工具。